在“互联网+”时代下 新业态呼唤“独角兽”式监管

本篇文章3550字，读完约9分钟

在“互联网加”时代，中国的生产和流通等各个领域都发生了深刻的变化，互联网的技术、商业模式和组织方式正在不断地融入到许多传统产业中

近年来，“独角兽”已经成为移动互联网和大数据浪潮中关注的焦点。

从历史的角度来看，正是由于独角兽公司的相继出现，信息和通信领域(ict)的迭代创新和开发才得以继续推进。

例如，在20世纪80年代，ibm是最先进的计算机技术代表，后来被微软颠覆，然后被谷歌颠覆，接着是苹果和facebook的崛起。今年，亚马逊充满活力。

在“互联网加”时代，国内生产和流通等各个领域都发生了深刻的变化，互联网的技术、商业模式和组织方式正在不断融入许多传统行业。

许多“独角兽”公司已经出现在互联网相关的子行业，如滴滴出行，互联网金融微银行，o2o京东(美国股票京东)的家。

在国外，共享经济很流行。例如，没有自有车队的优步是最大的“出租车”公司，没有自有房地产的airbnb是世界上最大的住宿平台。这些平台是在相应领域有影响力的“独角兽”公司。

新格式冲击传统监管

“独角兽”公司给传统的监管和法律制度带来了巨大的冲击，尤其是在互联网金融、互联网专车、互联网电视等细分领域。

首先，互联网金融。

从最初的余额宝到卫忠银行，再到2015年7月中央银行等十部委联合发布的《关于促进网络金融健康发展的指导意见》，被中央银行视为《网络金融基本法》和《非银行支付机构网上支付服务管理办法(征求意见稿)》，可以看出网络金融给传统金融业带来了巨大的冲突和博弈。

第二，网络汽车。

在此之前，广州和武汉曾发生过特种车辆执法纠纷。8月初，交通部、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部对4家汽车平台企业进行了联合采访，并提出整改要求。

10月8日，上海市交通委员会正式宣布，将向滴滴快的发放网络租车平台运营牌照。10月10日，交通部发布了《出租汽车运营服务网上预约管理暂行办法(征求意见稿)》，引发了全社会的热烈讨论。

第三，网络电视(网络视听)。

自2014年年中以来，国家新闻出版广电总局对电视在线视频进行了严厉整顿，要求视频网站应用从互联网电视综合播出控制平台“下架”，并出台了一系列监管措施。

2015年6月，国家新闻出版广电总局颁布了《互联网及其他信息网络传播视听节目管理办法》(征求意见稿修订稿)，要求申请人为国有独资或控股。

7月初，国家新闻出版广电总局对7家互联网电视综合播出控制平台被许可人的一些违规行为进行了内部通报，要求7家被许可人按照4项要求进行自查自纠。

通过梳理和总结一些新互联网格式的相关监管政策和监管文件，可以看出一些监管部门对新格式的监管思路主要有:将新格式纳入(或解释或直接规定)传统监管框架，设立营业执照。无许可证者不得经营；根据传统的进入许可条件(甚至提高门槛)，新员工必须加入公司，或者明确规定或默认只向相关行业系统中的单位或企业发放许可证。或要求其他企业只与上述被许可人合作，且合作是排他性的。上述管理思想在一定程度上保证了相关行业系统中传统单位或企业对新业务的控制，巩固了业务中的垄断地位，防止或延缓了新业务形式的冲击。

为什么监督很难得到

“法”字写于中国古代，其中“法”是古代传说中的独角兽，能明辨是非，能“平反天下之恶，为民除害。”

然而，监管部门似乎存在三个主要问题，即为什么难以引入“独角兽”监管或法律。

一是概念上的胆怯或拒绝。

由于对新事物的本能抵制和谨慎态度，一些监管部门普遍存在潜在的畏怯心理，难以满足行政监管的合法合理要求。目前，监管俘获的问题还没有被考虑。这种胆怯或排斥使得监管当局的行政决策和政策分析往往停留在或被安排在防御或“验证”模式，而不会积极探索其他方式的替代可行方案，导致“短视”或不敏感的监管。不时可以看到，各种听证会变成了提价会，各种专家咨询会变成了论证会。

第二，信息的缺乏。

行政决策的合法性、合理性和决策过程的公平性在很大程度上取决于信息的充分性。缺乏足够的信息会削弱官僚制度的合理性，腐蚀决策的准确性，并容易导致行政决策偏离合法合理的预期。

第三，缺乏专业储备和前瞻性。

随着互联网的飞速发展，各种新的形式不断涌现，传统监管的对象和场景也发生了很大的变化，甚至被颠覆，监管的界限越来越模糊。然而，监管的手段和方法仍停留在以前的阶段，新模式的雇员或相关专业人员没有被吸收到决策过程中，以前的监管框架被任意直接应用到新模式中，造成了“切脚适鞋”的不利影响。

“站高一步，退后一步”

美国耶鲁大学法学院的Jerry L. Machow教授在《官僚正义》中提到，“对法律标准给予更好的立法定义，加强立法监督，或在极端情况下使行政行为在法律上无效，可以改善对立法目标或公共意图的偏离。”与当前国内现实相比，有必要通过多种渠道和手段克服对新互联网格式行政监管缺乏预见性的问题。

树立开放的监管理念，为空未来的新业务创新预留发展空间。

休谟有一朵云，虽然人们被利益所主宰，但利益本身和人的一切都被思想所主宰。正如张教授所说，思想的力量是非常重要的，任何社会的变化都是从思想的变化开始的。

为了避免中国人说的“屁股决定脑袋”，建立一个开明的控制观念是非常重要的。不同的监管理念会影响相关信息的获取、筛选和监管方法及流程，进而影响监管效果。

随着互联网创新的迅猛发展，市场本身将优胜劣汰，用大浪淘沙。新格式面临着各种技术风险和市场风险，毫无疑问，它将在未来生存。面对互联网新格式的创新，监管当局需要抑制监管冲动，多听、多看、多培养，而不是直接扼杀新格式，他们应该预留足够的创新和发展空空间。

有必要合理界定监督对象。尽管大多数法律可以不加区别地适用于互联网，但由于互联网对传统领域的巨大影响，监管界限模糊，直接简单地应用传统法律，通过扩展或生硬地解释来监管新兴格式，违背了法律的科学性。例如，在互联网上的专车领域，一个有争议的问题是专车是否属于出租车范畴。支持者认为专车平台提供的不是信息服务，而是客运服务。传统的出租车监管框架基本上可以用来监管网络出租汽车。反对者认为，互联网专车不是传统的出租车，而是“互联网加”的新形式。其核心是提供信息服务和交易匹配服务，而客运服务仍由特定的司机提供。我们不能用传统的出租车监管方式来监管网络专车，但必须系统地创新监管方式。因此，有必要根据科学标准合理界定监管对象，制定符合新兴互联网服务发展规律的法律法规。

提高行政决策过程的透明度，获取相对全面的决策支持信息。

公众参与行政决策过程是行政法治的应有之义和基本要求。为避免行政决策过程中的“专家专制”和公众参与的装饰性形式主义，有必要通过法律明确参与者的范围，完善代表机制，确保参与者的广泛代表性。获取公众意见的传统方法已经从“官方控制”转变为“人民运动”。监管当局实际上理解和了解用户的需求，进行有效互动并采取管理措施，通过决策程序的透明度确保决策的公平性，避免“一边倒”和“一边倒”，杜绝“先决策，后找依据”。在吸收公众参与公共事务立法、行政决策和行政执法的过程中，监管部门应重视公众意见和舆论反应，进行有效的反馈互动，避免“偷钟”或“走自己的路”。

增加行政立法的监督程序。国务院发布的一系列政策文件表明，在国家层面，我们将不遗余力地支持新业务形式的发展，努力简化管理，分散权力，坚决控制政府的有形之手，发挥市场的无形之手。例如，《国务院关于积极推进“互联网+”的指导意见》明确要求调整和完善与“互联网+”发展和管理不相适应的现行法律法规和政策。但是，在国务院相关政策文件的具体实施过程中，“照顾健康，不管维护”的政策经常出现，文件一个接一个地出台，但实际监督仍然各行其是，甚至半途而废，违背了政策的精神实质。部门规章与其相关规定和精神相抵触或违背时，建议国务院出面解释，建立行政立法监督机制。

扩大司法机关的审查监督机制。

新修订的《行政诉讼法》第五十三条将规范性文件纳入审查范围，但审查范围仅限于国务院和地方人民政府及其行政行为所依据的部门制定的规范性文件，不包括规章。随着互联网相关领域行政立法的日益增多，《行政诉讼法》排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其他监督机制无法跟上，可能出错的抽象行政行为无法得到应有的司法救济。

北京大学的邓峰教授认为，这是检验“特殊车新政”经济规律的一个好方法。建议扩大司法机关对行政立法的审查和监督机制，扩大行政诉讼受案范围，使因抽象行政行为中可能或存在的错误而遭受损害的公民、法人或其他组织得到应有的救济。

简而言之，在“大众创业与创新”的时刻，要真正落实分权和开明监管的理念，根据技术发展和市场情况及时调整约束“双重创新”的法律制度，释放政策红利，为互联网新业态的大发展提供更好的制度支持。